地方党政主要领导干部自然资源资产离任审计制度自2015年开展试点，到2018年全面推开，发展至今已经成为一项常态化审计工作,也是全面深化改革的重大决策和重要任务，为生态文明建设“保驾护航”。全面发展的同时也暴露出一些亟待解决的问题，审计评价依赖经济责任审计、缺乏客观评分标准等现象突出。2022年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》，对推动领导干部贯彻发展新理念、促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全具有重要意义，同时也明确提出：“2022年，建立省级地方党政主要领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系。2025年，地方各级党委和政府及有关部门主要领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系基本健全，为推动实现人与自然和谐发展提供有力支撑。”给各级审计机关带来了新挑战，尤其是对于基层审计机关，如何依据实际情况个性化构建指标体系进行应用，是急需突破的难题。因此，本文以X县项目为案例，进行初步探索。

一、研究思路和内容

以“如何评价X县领导干部自然资源资产管理及生态环境保护的实施效果”为目标导向，主要研究思路为：第一，梳理总结国内外有关审计评价指标体系构建的相关文献，介绍核心概念，分析研究价值；第二，运用以关键指标法、层次分析法为主的科学方法，设定一级、二级指标并进行权重分配，构建评价指标体系；第三，获取X县领导干部自然资源资产离任审计项目的真实数据，运用本文构建的指标体系进行实证研究，得出评价结果；第四，针对评价结果，提出切实可行的改进建议，督促地方政府提高绩效管理水平和决策水平。

二、主要研究方法

（一）文献研究法：搜集、研读国内外领导干部自然资源资产离任审计、评价指标体系、公共项目绩效等方面相关文献资料，深入了解该领域的政策方向、最新观点，确定本文研究课题的必要性和可行性。

（二）关键指标法（KPI）：指将宏观的战略目标层层分解为可操作性的工作目标，结合社会发展的总体战略及发展趋势，提取影响目标的关键因素，通过取样、计算、分析等方法，对实施目标管理的关键指标进行测评，从而指导完善绩效管理。

（三）层次分析法（AHP）：用于确定X县领导干部自然资源资产离任审计各个层级评价指标的权重。该方法具有较强的灵活性和可操作性，便于根据实践情况科学分配评价指标体系权重。

（四）问卷调查法：依据已确定的评价指标体系设计调查问卷内容，反馈的真实数据将很大程度提高评价结果的真实性。

三、基层审计机关目前审计评价的现状

（一）侧重评价领导干部任职期间政策制定执行和主要工作。根据X县领导干部任职期间在自然资源资产管理和生态保护方面履行的主要职责和工作内容，从政策制定和执行角度，对其进行简要评价。以县委、县政府在自然资源资产开发利用和生态环境保护中的重大决策事项、目标完成情况、领导干部述职报告、政策法规出台情况、监督检查情况和取得成果等为主，通过审计判断，评价领导干部在这方面工作的重视程度和履职态度。

（二）侧重评价领导干部任职期间资金筹集和使用情况。从专项资金的筹集、管理、使用出发，涉及土地、林业、水利、环境、大气等方面，用任职期末数据和任职期初数据对比，结合发现问题，开展评价。

（三）侧重评价领导干部任职期间遵纪守法和廉洁自律情况。领导干部自然资源资产离任审计目前仍然以经济责任审计为依托，侧重对被审计对象在遵纪守法和廉洁自律情况方面开展评价。

综上，基层审计机关亟需结合项目实际对指标体系进行筛选、细化、构建，以得出真实、科学的审计评价。

四、指标体系构建

（一）指标构建

为确保审计数据的可获取和审计评价的可实现性，遵循科学性和系统性结合、重要性和易获取性结合、定量和定性结合的原则，综合考虑县级政府数据不完善、管理方式较粗放的实际情况，将审计评价目标按照以下资源治理开发、生态环境保护、资金筹集和使用管理、政府履职四个维度进行论证，设置了16个指标，如下表1所示。

表1  X县领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系及说明表

（二）评价指标的权重分配

通过指标体系分析，本文拟采用层次分析法，通过搭建矩阵、计算指标权重、维度权重分配对X县领导干部自然资源资产离任审计评价指标赋权。得出指标权重设置表2所示。

表2 X县领导干部自然资源资产离任审计评价指标权重汇总表

（三）指标评分标准

笔者采用“功能系数法”、“德尔菲法”对调查数据进行量化后，

运用综合评价法得出评价结果。公式如下：综合评分值=Σ单项指标平分值×指标权重。即可得到审计评价结果，如下表3所示。

表3总体结果得分及对应等级情况表

（四）指标评分在审计评价项目中的应用

1.数据来源

本文所使用的数据主要来源于X县项目审计报告，X县水务局、自然资源局、林业局等部门及各领域不同专家对问卷调查中各指标间取值范围数据的整理，经过综合评分，得出如下评价结果。

表4 X县领导干部自然资源资产离任审计评价综合评分

 从上表看出，X县领导干部自然资源资产离任审计评价指标综合得分为76.13，按上文分值和等级评定级别为“称职”，表明X县在自然资源资产管理和生态环境保护方面表现一般。

五、X县存在问题的原因分析和改进建议

（一）存在问题和原因分析

第一，从资源治理开发情况指标来看，整体偏低，尤其是水资源利用率和森林覆盖率非常低，主要原因是X县地处黄土高原丘陵沟壑区，土壤贫瘠，水土流失严重，干旱程度较高，域内植被少而不均，森林覆盖率低，生态环境脆弱。

第二，从生态环境保护情况指标来看，空气质量优良天数占全年比重情况较低，主要原因是X政府在空气质量管控工作落实不到位，报告中也涉及部分企业未安装污染物排放在线监测设备等问题。

第三，从资金筹集和使用管理情况看，专项资金筹集占比、专项资金拨付使用率、专项资金利用率都较低，主要原因是项目进展缓慢，专项资金未及时发挥效益，报告中涉及配套资金未到位、挪用专项结余资金等问题。

第四，从政府履职情况指标来看，在政策制定执行情况、问责处理处罚情况方面得分较低，主要原因是X县政府相关部门在土地资源、矿产资源以及生态环境保护管理等方面履职不到位。

（二）改进建议

1.建立政府部门协调机制，合理平衡资源治理与开发。依法依规开展资源开发管理工作，科学编制各项资源规划；建立政府主导下的联席会议制度，促进自然资源、发展改革、农业农村、生态环保等部门通力合作，明确各部门管理职责，细化责任分工，畅通信息沟通渠道，形成齐抓共管的局面；加快产业结构调整和转型升级，切实转变产业发展方式，合理稳定做好自然治理和开发。   

2.加强生态环境监管，提升防治管理水平。落实国家、省、市有关环境保护方面的重大决策和重要部署，完善空气质量监测机制，加大管控力度，明确年度环境空气质量目标，重点从企业污染和移动源污染防治等方面夯实监管基础；进一步健全完善城镇污水处理管理、工业集聚区管理机制，优化水环境管理大数据平台建设，推动水污染精准溯源、精准施策；建立健全排污企业长效管理机制，严格执行排污许可制度，加大对排污企业的监察力度，强化对无证排污等环境违法行为的惩罚力度。

3.强化专项资金管理，提高绩效管理水平。加强资金源头管理，优化专项资金审批流程，确保资金及时、足额落实到位；严把资金使用关，切实推进项目实施，合理规划提高资金周转率；规范资金使用管理，做到专款专用，跟踪资金使用全过程；完善资金绩效评价制度，加大监管严格执行，综合提高资金使用效益。

4.强化自然资源资产监管，加大违法处理处罚力度。加大对违法行为的处理处罚力度，做到有法必依，违法必究，避免出现以罚代管、以罚代处的情况；强化监管责任追究机制，对未依法履行监管、监管不到位、发现问题不及时查处或接到举报未依法审查等不作为行为，依法依纪追究有关单位和人员的责任。